简介

从2003年开始的南方集体林区产权改革，促进了林农经营林业的积极性，为社区和农户参与林业经营和管理提供了法律依据和支持。

在政策实施中，多方利益群体的参与，特别是森林经营者和使用者在社区基础上参与政策的制定，依然是在实施中国集体森林权属改革时最重要的挑战之一。

《南方集体林区森林经营政策研究》是由欧洲联盟出资、中国国家林业局和联合国粮农组织共同实施的“支持中国集体林权改革的政策、法律和制度建设并促进知识交流”项目的成果之一。

该书以安徽省黄山区、浙江省龙泉市、湖南省浏阳市和洪江市、江西省铜鼓县、贵州省锦屏县、福建省尤溪县和邵武市的16个林业专业合作组织及所在村为研究对象，采用参与式的方法，对林业产权改革以后南方集体林区的林业政策进行一次系统的评估。

同时该书还对林权改革以及相关林业政策实施状况进行了调研，分析了这些政策的实施对林农林业经营行为以及生计发展的影响，对集体林区产权改革以后相关林业政策的改革和实施提出了有意义的政策建议。

参与式是自下而上政策评估的有效方法。

社区参与森林经营已经成为世界森林经营的热点问题之一。

本书主要采用参与式森林经营政策评估方法，就是以林农为主体，将参与式方法引入执行多年的常规的森林经营政策评估，强调参与的重要性、参与主体的广泛性，突出社区的地位，即在参与和决策的过程中对权利进行再分配，把发言权、分析权和决策权交还给当地社区和农户。

通过参与式方法，充分体现林农在森林经营中的主体地位，尊重当地人对森林资源的传统使用权，政府部门更多地作为协助者和服务者，为当地社区和农户提供优质的政策、法律与技术服务；重视提高林农参与森林经营的能力和水平，最大限度地实现林农的利益，还有助于改进政策制定的工作思路和方式，保证政策的实施效果。

采伐限额制度和林业税费制度是中国森林经营管理的基本制度。

《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》，对森林资源权属、经营管理、森林保护、森林采伐以及法律责任等进行了详细的规定，是中国森林经营的法律依据和行动指南，规定的主要森林经营制度有采伐限额制度、林业税费制度、林权抵押贷款政策、森林生态补偿资金制度、在环境服务支付市场中政府的角色、非木质林产品相关政策、与传统林业相关的制度。

其中采伐限额制度和林业税费制度是中国森林经营管理的基本制度。

采伐限额制度是根据用材消耗量低于生长量的原则，依照法定程序和方法确定年采伐量，对森林实行限额采伐，并逐分解下达的过程，最终形成了有中国特色的“以采伐限额管理为核心，凭证采伐、凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐全过程、全方位管理体制。

对于集体林采伐管理，国家特别要求，依据森林经营方案核定年森林采伐限额；简化森林采伐类型；改变森林采伐管理方式；采伐限额由“蓄积量、材积量”双项控制调整为蓄积量单项控制；允许经营期内采伐指标结转。

林业税费体系主要分为两个部分：一是森林资源采伐阶段的税费（农业特产税、育林基金、更新改造资金、林业保护建设费），二是森林资源加工及综合利用阶段的税费（增值税、所得税、营业税和城市维护建设税）。

近年来，国家出台了一系列林业税收优惠政策，使林业总体税负变轻，但总体仍然偏高。

随着林权改革深化，相关配套制度也应运而生。

林权抵押贷款制度、低息贴息制度拓宽了林农投融资渠道，让林农享受惠民政策。

公益林补偿制度、林业补贴制度提高了林农森林资源管护的积极性。

竹林采伐限额管理放松，食用菌、蕨类、野山笋、森林食品、森林药品等非木质林产品鼓励利用政策，促进竹林产业、林下经济产业发展。

各省、各县根据各自情况，出台了相关的森林经营政策，成为中国森林经营体系的重要环节。

案例村（合作社）经济主要涉林收入来源于竹林及林果经营。

案例村（合作社）经济发展水平一般，劳动力少，由于林木生产周期及采伐限额管理因素，村民主要涉林收入来源于竹林及林果经营，特别是竹林收入，占据重要比重，这符合南方集体林区特征。

案例村是典型的林业（竹林）村庄，在森（竹）林经营方面存在较大优势，特别是在自然资源方面，水热充足，土壤肥力厚，适宜造林，（竹）林子基础好；大部分地区为丘陵地貌，排水方便。

在近些年，合作社和林农营林积极性高，交通条件得到了一定改善。

森林经营也存在一些普遍的劣势：林区基础设施差，农户无力投资，林道运输困难；缺乏好的树种和管理技术，森林质量仍有很大提升空间；林业产业化经营层次浅，产品附加值低。

林改给林业经营带来了很多机会，试点村林农合作社项目较多，能争取较多资源，有利于修路、护林、防火等；近年来，林（竹）产品、林下产品市场需求大，价格稳定；国家林业扶持政策也越来越有利于林农受益，有利于森林经营。

目前的森林经营也存在一些不容忽视的威胁，如农村年轻劳动力普遍外出务工，林业生产经营缺乏劳动力，造林、育林受制大；产品市场价格仍存在不确定性因素；森林灾害，比如冰雪灾害、火灾、虫灾这些风险，仍可能给林农带来巨大损失；偷砍偷伐、偷挖乱挖竹笋，也威胁着森林健康可持续经营；林业政策不确定性担忧仍然存在。

但总体来说，竹林和林下经营情况较好。

林农主要关注采伐限额管理和公益林补助政策。

对林农合作组织成员、非林农合作组织成员、县（乡）林业管理部门、银行部门、林木种植和经营大户、木材加工厂等利益相关者的调研表明，各方对林业经营的主要政策还是比较了解的，但也表现出对一些政策不满意。

林农希望放宽采伐限额管理，自主经营，合理利用，循环使用，但林业主管部门担心一旦弱化采伐管理，可能造成采伐失控，带来灾难性后果。

非林业合作组织成员希望和合作组织成员一样，能公平获得采伐指标。

对于公益林补助，各方普遍觉得标准过低，仅能实施一些基本的看护，难以提高森林经营的积极性，森林健康质量得不到保证。

对于小额贷款，各方认为手续繁琐，财务、精力、体力成本都难以承担，而且虽经林业主管部门多方协调，银行积极性并不高。

林木种植和加工大户、企业则希望国家对重点造林项目加大补贴力度，减免流通加工环节的税费，降低企业运营成本，提高企业林木经营积极性。

无论是合作社成员、一般社员，还是经营大户，希望国家、地方政府承担更多的森林保险保费，减免成本，提高森林（竹林）综合效益；希望加强科技扶持力度，特别是优质大径阔叶林的培育；加大低产林改造资金扶持力度，不断提高森林质量。

森林经营政策总体趋于完善，但距离林农现实需求还有差距。

由于森林资源的生态属性以及森林经营长期性、投资大等特点，森林经营管理的政策手段与社会主义市场机制之间、林农经济利益与全社会生态利益之间还存在矛盾，导致现有森林经营政策虽然随着国家财力增强日渐完善，但是距离林农现实需求还有差距。

尽管林农森林采伐和投资的理性增强，但是商品材采伐指标仍然偏少且分配不公，林农不能完全根据自己的资源状况、实际需求和市场状况决定林木采伐，限伐政策与林农的地位存在一定的矛盾。

天然商品林更新指标更是难以获取。

政府造林补贴需求与资金供给之间缺口巨大，而且政策性补贴流向林业大户，广大农户失去获得林业补贴的机会。

育林基金等虽然有所减少，但是税费总量仍然偏高，特别是采伐证的办理费用仍然居高不下。

在一些地方，林农合作组织主要以林场、专业合作社等形式存在，但数量较少，能力较弱，林农参与少，有效培训需要得不到满足，没有发挥出其应有的作用。

林业小额贷款和森林保险的相关政策还处于“只听楼梯响，不见人下来”的状况，操作性强、吸引力大、惠农程度高、方便易行、效果明显的金融支撑体系还没有建立起来。

林区道路是森林经营的重要基础设施和开展生产经营活动的基本条件，但在很多地区还处于非常落后的水平。

特色产业扶持政策存在覆盖面小、条件苛刻、补助期短等问题。

出台针对性、可操性强的政策是南方集体林区森林经营政策综合改革的方向。

林业“三定”政策对于林业与林农都具有质的变革意义，但现行政策给予农民的收益权和处置权内容还非常有限，应该因地制宜进行完善。

进一步提高公益林补助标准，按照森林经营规律适度放松公益林经营活动限制，加大林业税费减免力度，加强对林农合作组织的政策和资金扶持，增加对林农的直接补贴。

在自然灾害日益频繁的背景下，完善森林（竹木）保险制度建设尤其重要。

政府需要加大对保险公司的扶持力度，由政府提供补贴，对商业保险公司经营政策性森林保险业务实行免税政策；农民，特别是造林大户、集体林场、合作组织，要运用保险转移风险，增加对森林保险的有效需求；保险公司要减化农民投保手续，加快损失评估，提高理赔速度。

地方政府以及林业部门应该定期组织专业人员对村干部进行普法和政策宣传，明确村干部的下达任务，保证林农能够及时准确地了解现行政策和制度，传国家土地承包政策，稳定林地土地承包关系，避免林地政策变动带来的林地短期经营所导致的危害，让农民对政策有着良好预期。

改善特色产业扶持政策，在建设前或建设中发放补助，适当延长补助期，加大对低产林改造和以油茶为代表的非木质产品产业发展的扶持力度。

加强林农合作组织能力建设，完善运作机制，积极推进参与式森林经营管理，把具有一定规模的林农合作组织变为独立的采伐限额编制单位。

进一步完善森林资产评估政策和小额贷款管理，鼓励地方财政部门安排专项资金，按实际贷款规模和年限给予林业贷款贴息，强化各部门合作工作机制，促使林权抵押贷款扩面增量。

本书中的很多数据和观点直接来源于调研的一手资料。

通过大量会议、小组座谈、访谈、调查问卷等参与式方法，深刻了解了基层农户对当前森林经营政策的意见和建议，这种“自下而上”的意见反馈发人深省，却又真切感人，贴近中国林农实践需要。

这是本书写作的亮点。

书中提出的许多观点直击森林经营的深层次问题，如林农森林经营的积极性、森林经营的收益性、森林经营的持续性等。

如何根据森林经营周期长、投入大、风险高等特点，制定有针对性的森林经营政策激励措施，是每一个林业管理者、科研工作者需要深思的问题。